En nuestro ordenamiento jurídico, las Administraciones Públicas son responsables por los daños causados a las personas (físicas o jurídicas) por el desarrollo, normal o anormal, de las actividades y servicios que realizan y prestan. Esta responsabilidad se denomina responsabilidad patrimonial de la Administración. La Ley la regula, delimita y establece los requisitos para que se dé y sus consecuencias jurídicas.
La Constitución Española en primer lugar, como norma superior del ordenamiento, y la legislación administrativa después, reconocen el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión que sufran en sus bienes y derechos, salvo casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (artículo 106.2 de la Constitución). Por tanto, este precepto legal ya establece los elementos que deben darse para que se produzca la responsabilidad patrimonial de la Administración. A este respecto, según la Ley tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la Administración Local (municipios, provincias y entes supramunicipales), así como cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
Estos elementos son desarrollados e interpretados por las Leyes en materia administrativa y por las resoluciones de los Tribunales. Son los siguientes:
Objetividad:
La responsabilidad patrimonial de la Administración es objetiva, es decir, que no es necesario que haya existido dolo o culpa en la actuación administrativa ocasionadora del daño.
Existencia de lesión:
La lesión productora del daño en los bienes y derechos de la persona afectada debe reunir una serie de características para que genere el deber de la Administración de indemnizar. El daño debe ser:
- Antijurídico: que el daño sea antijurídico, es decir, que la persona no tenga el deber de soportarlo. No todas las lesiones en los bienes o derechos de las personas hacen nacer el derecho a ser indemnizadas, pues algunas son amparadas por la Ley (por ejemplo, la imposición, de acuerdo con la Ley, de una multa de tráfico).
- Efectivo: el daño tiene que ser efectivo, real, no potencial. Incluye tanto daños en el patrimonio como los daños morales.
- Cuantificable económicamente.
- Individualizado: tiene que producirse en una o varias personas determinadas.
Funcionamiento de la Administración:
El derecho a la indemnización nace independientemente de si la concreta actuación administrativa es consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, por tanto incluso existiendo una actuación correcta surge el derecho.
Relación de causalidad:
Es imprescindible que haya un nexo causa-efecto entre la actuación de la Administración y el daño producido. Es crucial este elemento porque de no darse, incluso concurriendo el daño y el resto de elementos, la Administración no sería responsable y por tanto no debería indemnizar. No significa que, en caso de que el daño no sea plenamente consecuencia de la actuación de la Administración, ésta esté exonerada de responder. En este sentido, en caso de concurrencia de culpas, es decir, si ha habido imprudencia de la persona agraviada, o de terceros implicados, la responsabilidad de la Administración se vería atenuada y por tanto, también la indemnización.
Esto se debe a la teoría de la causa próxima, la más aceptada en la actualidad, y que el Tribunal Supremo ha definido como “la adecuación objetiva entre acto y evento […] quedando excluidos tanto los actos indiferentes como los inadecuados o inidóneos y los absolutamente extraordinarios”. Es decir, que la actuación de la Administración debe ser la causa efectiva del daño, por lo que aunque medie una actuación administrativa, si a ojos de la experiencia común no se considera como una causa idónea para producir los efectos gravantes, entonces no habrá responsabilidad patrimonial.
Igualmente, para valorar este nexo causal debemos ver si, si no se hubiera producido la actuación de la Administración (o si por el contrario la Administración hubiera actuado cuando debía pero no lo hizo), se habría ocasionado el daño a los bienes y/o derechos de la/s persona/s implicadas. Por eso, en casos en los que otras causas (actuación de la víctima o de terceros implicados) se adicionan, se producirá la graduación en la responsabilidad y, por tanto, en la indemnización. Pero nunca eximiría a la Administración de indemnizar puesto que sin la actuación de ésta el daño jamás se habría producido.
Por tanto, se deducen dos de las causas de exoneración de responsabilidad: conducta de la víctima e intervención de tercero. Cuando la causa idónea y efectiva de producción del daño sea la propia conducta de la víctima, porque la Administración llevó a cabo todas las actuaciones razonables para evitar el daño o, según las reglas de la experiencia, la actuación administrativa supone un porcentaje irrelevante de la causalidad, entonces esta quedará exonerada de indemnizar. A la misma conclusión se llegará cuando sea la intervención de un tercero ajeno a la Administración y el perjudicado quien efectivamente cause el daño.
Por último, otra causa de exoneración contemplada por la Ley es la existencia de fuerza mayor. En estos casos (fenómenos meteorológicos, principalmente) se rompe el nexo causal, eximiendo a la Administración de indemnizar. El Tribunal Supremo ha calificado los casos de fuerza mayor como “aquellos acontecimientos realmente insólitos y extraños al campo normal de previsiones típicas de cada actividad o servicio, según su naturaleza, y por caso fortuito, los acontecimientos imprevisibles pero insertos en el funcionamiento interno de cada actividad o servicio”. Esta indeterminación hace que a menudo los Tribunales acudan al Reglamento de Seguros de Riesgos Extraordinarios para especificar los acontecimientos considerados extraordinarios (ciclones tropicales, borrascas frías intensas, tornados, vientos extraordinarios, etc.)